第一巡回法院拒绝暂缓执行：H-1B申请10万美元付款政策继续失效

摘要

2026年7月24日，美国联邦第一巡回上诉法院驳回联邦政府的暂缓执行申请。

此前，马萨诸塞联邦地区法院已裁定，美国国土安全部（DHS）及国务院（DOS）为执行总统公告而实施的H-1B申请10万美元付款政策超越法定权限，并依据《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA）将相关政策整体撤销。

第一巡回法院本次并未对实体上诉作出最终裁判，而是认定联邦政府未能证明其在上诉中具有较强的胜诉可能性，因此拒绝在上诉期间恢复该政策。

目前，地区法院撤销政策的判决继续生效。联邦政府的实体上诉仍将继续。

一、案件背景

案件：State of California, et al. v. Mullin, et al.案号：No. 26-1699法院：United States Court of Appeals for the First Circuit裁定日期：2026年7月24日

2025年9月19日，特朗普总统发布第10973号总统公告，要求部分H-1B申请附带10万美元付款。公告主要针对受益人位于美国境外的H-1B申请，并指示：

• 国土安全部长限制处理未附10万美元付款的相关申请；
• 国务卿限制批准未附该笔付款的申请；
• 两部门采取必要措施，限制不符合付款条件的相关人员入境；
• 有关部门可在特定个人、企业或行业符合国家利益时给予例外。

公告援引《移民与国籍法》8 U.S.C. §§ 1182(f) 及1185(a) 作为法律依据。§1182(f)授权总统在认定某类外国人入境可能损害美国利益时，暂停其入境或者对入境施加适当限制。§ 1185(a)则授权总统就外国人的出入境制定合理的规则、命令、限制及例外。

在公告发布后，DHS及DOS通过收费表、常见问题解答及其他文件实施10万美元付款要求。诉讼中，各方将这些行政实施措施统称为"Policy"。

二、二十州提起诉讼

2025年12月12日，加利福尼亚州、马萨诸塞州、纽约州、新泽西州、华盛顿州等二十个州提起诉讼，对该政策提出挑战。原告各州主张，该政策：

• 超越国会授予行政部门的法定权限；
• 违反APA规定的行政程序；
• 构成武断和反复无常的行政行为；
• 属于未经授权的越权行政行为。

各州同时主张，10万美元付款要求将直接增加公立大学、中小学及医疗机构聘用H-1B专业人员的成本，进一步加剧教师、医生及其他专业岗位的人员短缺。

2026年6月8日，马萨诸塞联邦地区法院批准原告的简易判决动议，并将该政策整体撤销。联邦政府随后提出上诉，并请求法院在上诉期间暂缓执行地区法院判决。地区法院拒绝签发上诉期间暂缓令，但在第一巡回法院处理紧急申请前给予了临时行政暂缓。

三、暂缓执行的审查标准

法院依据最高法院在 Nken v. Holder 中确立的四项因素审查暂缓执行申请：

• 申请方是否充分证明其可能在上诉中胜诉；
• 不予暂缓是否会使申请方遭受不可弥补损害；
• 暂缓执行是否会对其他当事人造成重大损害；
• 公共利益倾向于哪一方。

其中，胜诉可能性及不可弥补损害是最重要的两项因素。第一巡回法院认为，联邦政府未能就第一项因素作出充分证明。

四、10万美元付款是否具有明确的国会授权

本案现阶段的核心问题是：8 U.S.C. §§ 1182(f)和1185(a)是否明确授权总统及行政机关设置10万美元付款要求。

地区法院认为，该笔付款在性质上接近一种税费或财政负担。根据最高法院在Skinner v. Mid-America Pipeline Co. 中确立的原则，当行政部门向受监管主体施加额外财务负担，且所收款项并非用于直接向付款人提供相应服务时，行政部门需要证明国会已经明确授予相关收费权力。

联邦政府则主张，该笔款项并非税收，而是一项移民监管措施。政府认为，§ 1182(f)允许总统施加"any restrictions"，即"任何限制"，10万美元付款可以被视为H-1B人员入境前需要满足的一项资格条件。

第一巡回法院认为，这一论证尚不足以证明政府在上诉中具有较强的胜诉可能性。法院指出，争议的重点不是国会能否将收费权授予行政部门，而是国会是否已经通过现有条款完成了这一授权。§ 1182(f)虽然使用了较为宽泛的"任何限制"表述，但条文本身未提及征收费用、付款或其他财政负担。同样，§ 1185(a)也未明确规定行政部门可以设置类似的付款要求。

五、法院为何不接受政府对Algonquin案的援引

联邦政府援引 Federal Energy Administration v. Algonquin SNG, Inc.，主张宽泛的法定授权文字可以包括征收款项的权力。在 Algonquin 案中，最高法院认定，授权总统采取必要行动调整进口的法律条款，可以包含对进口商品设置相关费用的权力。

第一巡回法院认为，该案不足以支持联邦政府目前的主张。法院援引最高法院近期的Learning Resources, Inc. v. Trump 指出，Algonquin 所涉及的法律不仅包含宽泛的裁量授权，也对相关税费存在明确的文字指向。相比之下，§§ 1182(f) 和1185(a)均未提及本案所涉及的付款要求。

法院还指出，《移民与国籍法》在授权收取H-1B 相关费用时，通常会明确使用"fee"等文字，并具体规定由哪个行政机关收取、向何种申请或雇主收取、所收资金如何分配、资金可用于何种行政或公共项目。例如，8 U.S.C. § 1184(c)中的多项条款均明确授权DHS或国务院征收特定H-1B费用，8 U.S.C. § 1356则对相关款项的管理和用途作出规定。这种立法模式表明，当国会希望行政机关征收费用时，通常会作出明确规定。

联邦政府也未能指出，§ 1182(f) 或§ 1185(a) 在历史上曾被用于征收类似的签证付款。基于这些因素，第一巡回法院认为，政府尚未充分证明10万美元政策属于国会已经授权的入境限制措施。

六、行政机关执行总统公告是否属于最终行政行为

联邦政府还主张，10万美元付款由总统公告直接设定，DHS及DOS仅负责执行总统指令，因此相关部门措施不构成APA 项下可审查的" 最终行政行为" （final agency action）。

根据APA，法院通常只能审查最终行政行为。最终行政行为一般需要满足两个条件：

• 行为标志着行政机关决策过程的完成；
• 该行为已经确定权利、义务或产生法律后果。

政府认为，DHS及DOS并未独立设定付款要求，因此部门文件本身没有产生新的权利或义务。

第一巡回法院认为，该项主张存在未被解释的矛盾。在论证不可弥补损害时，政府主张，地区法院判决每持续生效一天，就会有更多外国人提交申请并进入美国。但如果部门实施措施本身不产生独立法律效果，撤销这些措施原则上不应直接改变H-1B申请及入境结果。法院认为，政府没有对这一矛盾作出充分解释。

法院同时援引第一巡回法院此前的判例指出，行政机关执行总统指令的行为通常仍可受到APA审查。总统行为本身可能不属于APA意义上的行政行为，但具体负责执行政策并对私人主体产生法律后果的部门措施，并不会因此当然免于审查。因此，政府在"最终行政行为"问题上同样未能证明其具有较强的胜诉可能性。

七、其他暂缓因素

对于不可弥补损害，第一巡回法院暂时假设联邦政府已经满足该项要求。但法院认为，政府未能充分证明恢复10万美元付款政策不会对原告各州造成重大损害。各州已经提出，该政策将影响其公立教育、医疗及公共服务机构招聘H-1B专业人员。政府主要主张这些损失未来可以通过经济方式补偿，但没有充分回应政策恢复后可能造成的人员短缺及公共服务影响。

在公共利益方面，政府强调H-1B制度可能造成工资下降及美国劳动者被替代。但政府同样没有充分解释，恢复10万美元付款要求是否会对教育、医疗及其他公共服务造成相反影响。法院因此认为，除胜诉可能性外，其余因素至多呈现混合状态，不足以支持暂缓执行。最终，第一巡回法院驳回联邦政府的申请。

八、本案裁定的法律意义

1. "入境限制"不当然包括征收巨额付款

§ 1182(f)赋予总统较为广泛的入境管理权，但本案裁定表明，一般性的入境限制授权未必当然包括征收款项的权力。当行政措施由身份限制、时间限制或入境条件进一步转变为重大财务负担时，法院可能要求政府提供更加明确的国会授权。

2. 法院关注的是付款实质，而非政策名称

行政部门将有关款项称为payment、fee、condition或者restriction，并不直接决定其法律性质。法院会进一步审查：

• 付款是否与行政机关提供服务的成本相关；
• 金额是否主要用于补偿行政成本；
• 国会是否明确授权收取该款项；
• 法律是否规定款项的管理及用途；
• 付款是否主要被用于实现其他劳动、产业或移民政策目标。

因此，政策名称本身不能替代法定授权分析。

3. 总统公告不能使部门执行措施当然免于APA审查

即使总统本人不属于APA定义下的行政机关，负责落实总统指令的部门仍需在国会授权范围内行动。当部门通知、收费表、操作指引或审批政策实际决定申请人的义务并产生法律后果时，这些措施仍可能构成可以接受APA审查的最终行政行为。

4. 本案尚未作出最终实体裁判

需要注意，第一巡回法院本次只处理是否在上诉期间暂缓地区法院判决。法院认为政府未能作出"较强的胜诉可能性"证明，并不等同于已经最终判定政府必然败诉。后续实体上诉仍可能涉及：

• §§ 1182(f)和1185(a)的解释范围；
• 10万美元付款的法律性质；
• DHS及DOS措施是否属于最终行政行为；
• 地区法院整体撤销政策的救济范围；
• 原告各州是否具备诉讼资格；
• 其他APA程序及实体问题。

联邦政府亦可能进一步向最高法院寻求紧急救济。

九、对H-1B雇主及申请人的影响

根据目前的程序状态，地区法院撤销政策的判决继续生效，第一巡回法院拒绝在上诉期间恢复10万美元付款要求。正在准备H-1B申请的企业仍应注意以下问题：

• 以USCIS及国务院最新正式操作要求为准；
• 分别确认移民申请、领事签证及入境环节的具体要求；
• 对境外受益人案件保留政策变化的时间安排；
• 对已经延期、暂停或取消的招聘计划重新评估；
• 在劳动合同及录用通知中妥善设置签证及政策变化条件；
• 持续关注第一巡回法院实体上诉及最高法院可能采取的后续措施。

本案当前裁定解决的是政策在上诉期间能否恢复执行，而非争议的最终结果。

结语

本案并不直接回答10万美元付款是否属于合理的移民政策。法院现阶段处理的问题更为基础：行政部门是否已经取得实施该政策所需的国会授权。

第一巡回法院的阶段性结论是，政府目前援引的一般性入境限制条款，没有使其在收费权限问题上表现出较强的胜诉可能性。

对于涉及行政收费、许可费用及其他新增财政负担的政策而言，本案再次说明，政策目标与法定权限属于两个不同层面。行政机关即使具有较为宽泛的监管权，也仍需证明具体措施处于国会授权的范围之内。

每个案件及申请人的具体情况不同。本文仅根据第一巡回法院2026年7月24日裁定进行一般性分析，不构成针对具体H-1B申请、雇佣安排或移民身份的法律意见。